Ιστορική Εξέλιξη του Θεσμού των Κρατικών Συντάξεων
1.- Ιστορικώς την εξέλιξιν του θεσμού δυνάμεθα να την διακρίνουμε σε τέσσερις περιόδους. Η περίοδος μέχρι και του Η’ π.Χ. αιώνος. Η κλασσική εποχή. Η εν συνεχεία ταύτης και μέχρι του ΙΖ’ αιώνος νεκρά περίοδος. Η από του ΙΗ’ αιώνος μέχρι σήμερα περίοδος των νεωτέρων φάσεων του θεσμού.
2.- Κατά την πρώτη, ιστορικώς, φάση συναντάμε τον πρόδρομο του θεσμού των κρατικών συντάξεων. Τον θεσμό των αεισιτών, ο οποίος εισήχθη κατά πάσαν πιθανότητα το 1000 π.χ. επί Κόδρου. Συνίστατο στην με δαπάναις του Δημοσίου διατροφή εις το Πρυτανείο των διακριθέντων πολιτών για μεγάλα κατορθώματα, ακόμη και των απογόνων τους. Ως πρώτος αείσιτος φέρεται(Λυκούργου κατά Λεοκράτους) ο εκ των Δελφών Κλεομέντις και οι απόγονοι αυτού. Με τον θεσμό περείχετο στον διακριθέντα δικαίωμα σε ισόβιο σίτηση στο Πρυτανείο. Η ισόβιος σίτηση ήταν τρόπος έκφράσεως της ευγνωμοσύνης της πόλεως΄ ήταν αναγνώριση της ηρωικής ηθικής προσωπικότητας και κίνητρο για την μίμηση από τους πολλούς της συμπεριφοράς των εχόντων τέτοια προσωπικότητα ατόμων, προς όφελος του συνόλου. Ο θεσμός των αεισιτών είχε σκοπό ηθικοποιητικό. Από το θεσμό αυτό, ο μεταγενέστερος το 355 π.Χ. διαμορφωθείς το πρώτον όρο « σύνταξη»- σήμαινε αμοιβή, πληρωμή προς ηπιωτέρα έκφραση του όρου μισθός- διετήρησε δε το ηθικό και αξιολογικό στοιχείο, αφ’ ενός μεν της ευγνωμοσύνης(ηθικό στοιχείο) από της πλευράς του παρέχοντος την σύνταξη, αφ’ ετέρου δε της ηθικής προσωπικότητας(αξιολογικό στοιχείο) από την πλευρά του λαμβάνοντος αυτή. Οι δυο αυτές προυποθέσεις, παρέμειναν μέχρι σήμερα, ως εννοιολογικά στοιχεία της σύνταξης, παρά την πάροδο 3000 ετών από την εισαγωγή του θεσμού των αεισιτών.
3.- Όταν οι πολιτικοί σκοποί του « Κράτους –Πόλεως» ωρίμασαν και έγιναν σαφείς στην κλασσική εποχή , οι ηθικοποιητικοί σκοποί από τους οποίους ενεπνεύσθη ο θεσμός των αεισιτών, δεν ήσαν οι μόνοι πρόσφοροι για την βοήθεια των πασχόντων της κοινωνίας. Μια περίοδος διαμάχης στην Αθήνα προς κατάληψη της Αρχής, έπεισε τον Πεισίστρατο(ΣΤ’ αιών π.Χ.) να εφαρμόσει όπως μαρτυροί ο Πλούταρχος τον θεσμό των «αδυνάτων» τον οποίο ο Σόλων είχε κατοχυρώσει νομοθετικώς(« και νόμου αυτός ετέρους έγραψεν ων έστι και τους πυρωθέντας εν πολέμω δημοσία τρέφεσθαι κελεύων»Ν. Παπαδούκα, Ο Σόλων, Ερμούπολις 1844).
Κατά τον θεσμό των «αδυνάτων», οι εν πολέμω στο σώμα τρωθέντες διατρέφοντο από το Δημόσιο. Ελάμβαναν συγκεκριμένα δύο οβολούς την ημέρα(κατ’ άλλους πέντε), από την Βουλή για την διατοφή τους και αφού προηγουμένως εξετάζοντο από αυτή. Το ποσό δεν ήταν ευτελές, διότι η ζωή στην κλασσική εποχή δεν ήταν ακριβή. Με ένα και μισό οβολό ημερησίως μπορούσαν να αγοράσουν άρτο, ελιές, ψάρι ή κρέας. Δύο οβολοί ήσαν αρκετοί για να εξασφαλίσου τροφή, θέρμανση, ένδυση, και κατοικία για ένα άτομο. Για να αναγνωρισθεί κάποιος δικαιούχος του ανωτέρω βοηθήματος έπρεπε να συντρέχουν ωρισμένοι λόγοι. Διαρκής αναπηρία΄ απορία΄ιδιότης του Αθηναίου πολίτου΄ ανεπίληπτο ήθος. Ο έλεγχος και η αναγνώριση του δικαιώματος γινόταν από την Βουλή των πεντακοσίων.
Σε περίπτωση που αναγνωρίζετο κάποιος ως αδύνατος, χωρίς την συνδρομή των άνω όρων μπορούσε κάθε ένας να προβεί σε καταγγελία της οποίας επηκολουθούσε δίκη ενώπιον της Βουλής.
Εκτός όμως των αναπήρων, βοηθήματος εδικαιούντο και οι οικογένειες των φονευθέντων στον πόλεμο (ορφανά,χήραι,γονείς), όπως μαρτυροί ο Θουκιδίδης.
Ο θεσμός των «αδυνάτων» ενώ διετήρησε από τον θεσμό των αεισιτών τους ηθικοποιητικούς σκοπούς της παροχής(ευγνωμοσύνη της πόλεως προ στους θυσιάζοντες την ζωή τους ή την σωματική τους ακεραιότητα, αλλά και ανεπίληπτον ήθος ως προυπόθεση της παροχής από πλευράς του δικαιούχου) εν τούτοις επεβλήθη εκ λόγων κοινωνικοπολιτικών.
Τούτο προκύπτει εξ τριών βασικά στοιχείων. Πρώτον, διότι τον θεσμό καθιέρωσε νομοθετικώς, ως προαναφέρθη ο Σόλων, του οποίου η όλη πολιτική φιλοσοφία ήταν η πάταξη της δημαγωγίας με την προβολή υψηλών αξιών τις οποίες οι πολίται θα ενστερνίζονται με σύστημα πειθαρχίας στηριζόμενο σε κατάλληλη νομοθεσία.
Δεύτερον, διότι οι τεθείσες προυποθέσεις απορίας και ιδιότητος του Αθηναίου πολίτου(θα λέγαμε σήμερα Ελληνική ιθαγένεια) είναι απόδειξη των κοινωνικοπολιτικών σκοπών του βοηθήματος και τρίτον διότι το πρώτον εμφανίζεται με τον θεσμό η ιδέα της αναγνώρισης από την πολιτεία ιδία ως προς αυτήν υποχρέωση προς αποκατάσταση του παθόντος και της οικογένειάς του. Εμφανίζεται δηλαδή η ιδέα της ευθύνης του συνόλου για το συγκεκριμένο άτομο και κατοχυρούται νομοθετικώς.
Εν τούτοις δεν συνίσταται ακόμη έννομος σχέση από την οποία να δημιουργείται αξίωση του παθόντος ή της οικογένειάς του αναγνώρισης και καταβολής του βοηθήματος. Εκ του λόγου αυτού και η διδομένη προς αποκατάσταση παροχή δεν δύναται ακόμη να ονομασθεί « σύνταξη» αλλά απλώς βοήθημα.
4.- Η διεύρυνση όμως στην οποία υπέστη ο θεσμός των «αδυνάτων» στην Δημοκρατία του Περικλέους κατέστησε συνειδητή στους επιγενόμενους την δημοσιονομική σημασία του θεσμού.
Πράγματι μετά την κατάλυση του πρώτου Ελληνισμού, ο καθ΄ ολοκληρία Ελληνικός αυτός θεσμός, χάνεται κάτω από την δυσμενή ανάμνηση των δημοσιονομικώς ολέθριων για την ηγεμονία των Αθηνών αποτελεσμάτων της γενικής μισθοδοσίας, με την καθιέρωση του εκκλησιαστικού μισθού και του θεωρικού, που καταργήθηκε όμως, με την οριστική επικράτηση του Φιλίππου.
Οι Ρωμαίοι καίτοι ενστερνίσθηκαν τις φιλοσοφικές ιδέες των Ελλήνων ιδία των Στωικών και του Αριστοτέλους, εν τούτοις δεν επανασυνιστούν τον θεσμό με την αυτή ή διάφορη μορφή. Εις τους Ρωμαίους πολίτες εφ’ όσον υπηρέτησαν υπό τα όπλα, μετά την λήξη της στρατιωτικής τους υπηρεσίας χορηγείται εφ’ άπαξ αμοιβή υπό μορφή χρημάτων ή κτηματικής περιουσίας.
Ειδική μέριμνα υπέρ των αναπήρων και θυμάτων πολέμου δεν προκύπτει κατ’ αρχή εκ των ιστορικών πηγών. Υπαλληλικό κράτος εξ άλλου μόνο από την εποχή της Αυτοκρατορίας( από του Διοκλητιανού και του Μεγάλου Κωνσταντίνου) οργανούται με διαρκή αύξηση των αρμοδιοτήτων του Κράτους και την πρώτην εμφάνιση του κρατικού παρεμβατισμού. Η υπαλληλία κατά την περίοδο της Αυτοκρατορίας απετελείτο από τους αυλικούς, τους πολιτικούς υπαλλήλους και τους στρατιωτικούς υπαλλήλους. Οι ανώτατοι εκ των οποίων ετέλουν χρέη ανάλογα προς τους σημερινούς Υπουργούς (Υπουργός Δικαιοσύνης, Υπουργός Οικονομικών, Υπουργός Αυτοκρατορικού Ταμείου και Αρχηγός Αυτοκρατορικού Οίκου)αποτελούσαν την κρατούσα τάξη εις τρόπον ώστε να μην υφίστατο κοινωνική ως προς αυτούς ανάγκη μέριμνας μετά την απομάκρυνση από τα αξιώματά τους.
Κατά την Βυζαντινή περίοδο παρατηρείται μια τάση διεξαγωγής αγώνος κατά της εκμετάλλευσης του οικονομικώς ασθενέστερου ή σε ανάγκη ευρισκόμενου(ενδεούς). Η εμφανιζόμενη όμως υπέρ των ενδεών προστασία έχει χαρακτήρα φιλανθρωπικό(προνοιακό) και παρέχεται κυρίως από την Εκκλησία και τα μοναστήρια εις βάρος της περιουσίας τους, παρεχόμενη από την εποχή του Λέοντος του Σοφού και με κάποια μικρή κρατική επιχορήγηση.
Αρχή εκδημοκρατικοποίησης του Κράτους συναντάμε βασικά κατ’ αρχήν το 1215 με την MAGNA CARTA του Ιωάννου του Ακτήμονος στην οποία τέθηκε η αρχή της υποταγής της Βασιλείας στον νόμο. Στη Γαλλία επί Λουδοβίκου του 9ου συναντάται η τάση καλής οργάνωσης των Δημοσίων Υπηρεσιών με την δημιουργία του PARLEMENT(ανώτατη δικαστική υπηρεσία από επαγγελματίες νομικούς) και του COYR DES TEMPTES.( Διοικητικός και οργανωτικός παράγων του θεσμού).
Ένας άλλος ιστορικός σταθμός πρόδρομος της επιβολής των κοινωνικοπολιτικών παραγόντων, ως προσδιοριστικών μεταγενεστέρως της πολιτικής των κρατών, είναι η δημιουργία κατά τον 13ο αιώνα αστικών κέντρων(Παρίσι 200.000, Βενετία και Μιλάνο 400.000,Φλωρεντία 40.000). Η μείωσις κατά τον 14ο αιώνα και 15ο αιώνα του αστικού αυτού πληθυσμού συνεπεία των επιδημιών κυρίως της Πανούκλας(μαύρου χάρου) είχε ως αποτέλεσμα την οικονομική κατάπτωση και έτσι η μάζα των κοινωνικώς αδυνάτων άρχισε σιγά-σιγά να διογκούται .Η μάζα αυτή δεν είναι μεν ισχυρή να προστατεύση τα συμφέροντά της, έχει όμως με το μέρος της , την δύναμη των αριθμών οι οποίοι μεταβάλλουν διαρθρωτικώς τα κοινωνικά και οικονομικά δεδομένα.
Έτσι στις αρχές του ΙΖ’ αιώνος συναντάμε στην Αγγλία την « την περί ενδεών» νομοθεσία(POOR LAW ACT 1601)κατά την οποίαν ήταν καθήκον των τοπικών αρχών να προνοούν, για τα μέσα συντήρησης του ενδεούς, του ασθενούς κα του αστέγου. Εντός των πλαισίων της νομοθεσίας αυτής αντιμετωπίζονται και οι εν πολέμω παθόντες.
Η Τρίτη επομένως ιστορική περίοδος της εξέλιξης του θεσμού των συντάξεων, λήγει με την επιβολήν του κοινωνικού, του Διοικητικού και του οργανωτικού παράγοντος ως προσδιοριστικών του θεσμού των συντάξεων.
5.- Μέχρι τα τέλη του 17ου αιώνος , ως γνωστόν, κυριαρχούσε το δόγμα του θεικού δικαίου. Το κράτος, το δίκαιον, η πολιτική εξουσία, οι ηγεμόνες έλκουν την καταγωγήν τους εκ θεού, διότι δεν υπάρχει εξουσία εί μη μόνο από Θεού
Από τον 17ο αιώνα αρχίζει η επίδραση του φυσικού δικαίου το οποίο κυριαρχεί μέχρι και το 19ο αιώνα.
Ο MONTESQIEU με το γνωστό του βιβλίο “ L’ ESPRIT DES LOIS” (1748)θέτει νέες βάσεις στη μελέτη της Πολιτείας και του Δικαίου, ίδια οι θεωρίες του περί ατομικών δικαιωμάτων , περί διακρίσεως των εξουσιών περί αντιπροσωπευτικής Κυβέρνησης, περί της υφής των νόμων, ασκούν βαθεία επίδραση στην πολιτική και νομική σκέψη. Σε αυτά πρέπει να προστεθή η επίδραση την οποία άσκησε ο Ρουσώ με τα έργα του.
Έτσι πλέον μετά από μια μακρά νεκρά περίοδο, αρχίζει να ωριμάζει η σκέψη επανεμφάνισης νόμω του θεσμού των κρατικών συντάξεων, υπό την επίδραση πλέον δικαιοπολιτικών παραγόντων.
Νομοθετική ρύθμιση του θεσμού των Κρατικών συντάξεων καίτοι μη συστηματική –έχουμε από το 18ο αιώνα. Στην Γαλλία με τον νόμο της 3/22 Αυγούστου 1790. Επακολουθεί ο βασικός νόμος της 18.4.1831 « περί στρατιωτικών συντάξεων»και της 9/6/1853 «περί πολιτικών συντάξεων». Με τους νόμους αυτούς οι κρατικές συντάξεις αποτελούν βάρος του Κρατικού Προυπολογισμού με επιβολή κρατήσεων προς ανακούφισή του.
Στην Ελλάδα θέμα συνταξιοδότησης των Κρατικών λειτουργών γεννάται το πρώτον το 1856 επί Κυβερνήσεως Βούλγαρη. Το 1861 επί Κυβερνήσεως Μιαούλη εγκρίνεται ο νόμος ΧΝΒ με τον οποίο συνίσταται ειδικό ταμείο με πόρους από κρατήσεις επί μισθών και με επιχορήγηση του Δημοσίου από τον Κρατικό Προυπολογισμό. Το 1877 το εν λόγω Ταμείο συνεχωνεύθη με το Δημόσιο Ταμείο το οποίο έκτοτε καταβάλλει τις συντάξεις των πολιτικών και στρατιωτικών υπαλλήλων από τον Κρατικό Προυπολογισμό διατηρηθεισών των κρατήσεων, οι οποίες κατά χρονικά διαστήματα κατηργούντο, επανεφέροντο, κατηργούντο κ.ο.κ.
Στην Ελλάδα συστηματική νομοθετική ρύθμιση γίνεται το πρώτον με το Π.Δ. της 31/10/1935 « περί απονομής των πολιτικών και στρατιωτικών συντάξεων» το οποίο ως πρότυπο είχε τους Γαλλικούς νόμους της 18/4/1831 και 9/6/1853 (Εισαγώμενο σύστημα υπολογισμού,υπολογισμό της συντάξεως σε πεντηκοστά)Λίγο αργότερα ο Βασικός αυτός νόμος υπέστη σωρεία τροποποιήσεων(Μέχρι το 1950 εν συνόλω 120 με ισάριθμα νομοθετήματα).
Σημειωτέον ότι το σύνολον σχεδόν των τροποποιήσεων αφεώρα το σύστημα υπολογισμού των συντάξεων(συντάξιμος μισθός, συντάξιμος υπηρεσία, ποσόν συντάξεων, προσαυξήσεις κ.ο.κ.).
Το 1951 καταρτίζεται ο Α.Ν. 1854/51 «περί απονομής πολιτικών και στρατιωτικών συντάξεων».
Παρά την ουσιαστική βελτίωση των συντάξεων εν γένει και ο Κώδιξ αυτός διατήρησε το αυτό σύστημα υπολογισμού των συντάξεων σε πεντηκοστά. Και η τύχη του νέου Κώδικος δεν ήτο διαφορετική. Μέχρι το 2010 υπέστη άνω των 500 τροποποιήσεων με ισάριθμα νομοθετήματα ή κανονιστικές πράξεις.
Οι τροποποιητικές διατάξεις αφορούσαν πλασματική μεγέθυνση του χρόνου συντάξιμου υπηρεσίας , του συντάξιμου μισθού, των προσαυξήσεων επ’ αυτού, του ποσού συντάξεως κ.ο.κ..
Η πανσπερμία διατάξεων που τροποποίησαν τον Α.Ν.1854/51 κωδικοποιήθηκαν με το αριθμ.166/2000 Προεδρικό Διάταγμα.
Επακολούθησαν νέες τροποποιητικές διατάξεις με επακόλουθη νέα κωδικοποίηση με τα Προεδρικά Διατάγματα 108/2007 (Κώδικας Πολεμικών Συντάξεων) και 169/2007 « Κώδικας Πολιτικών και Στρατιωτικών Συντάξεων».
Νεώτερες όμως διατάξεις περιόρισαν τα συνταξιοδοτικά δικαιώματα, με κατάληξη τα απορρεύσαντα από το Μνημόνιο εξαμβλώματα τους Νόμους 3863/10 και 3865/10 που ήδη ισχύουν.
Γιώργου Εμμανουηλίδη
10η Σειρα